Principio de legalidad - RIO

El principio de legalidad administrativa, emerge cuando todas las acciones que emanan del poder público se encuentran en completa armonía con las reglas de derecho.
El principio de legalidad aparece a fines del siglo XVIII; Sin embargo cabe señalar, que en épocas pasadas regía el aforismo, sobre el cual los actos se regían por la Ley Suprema dictada por la voluntad del Rey y los acólitos que lo representaban, quienes actuaban en nombre de él y de sus leyes supremas (Monarquía).



En la Constitución Francesa de 1791, en su artículo 3º, sección 1ª, cap. ll, el Principio de Legalidad, se funda en el concepto de la ley proclamado por Rousseau, y acogido por la revolución francesa, donde la ley es la expresión de la voluntad general, por lo que, el cuerpo legislativo proveniente de la elección popular, es el primero entre los poderes; y la ley dictada por ese cuerpo, tiene en consecuencia, primacía sobre los actos emanados de los demás poderes. Posteriormente, el principio de legalidad se ha apoyado, no sólo en la concepción tradicional de la supremacía de la ley, sino, además, en el principio de la seguridad jurídica; en tal sentido, se puede señalar, que no existe seguridad jurídica si la autoridad no esta subordinada a la regla de derecho, es decir, la subordinación de los actos del poder público, las leyes, los reglamentos, ordenanzas y actos normativos.
“En la Administración Pública, tal principio significa, “que la prenombrada administración está sometida a las reglas de derechos, recogidas en la Constitución, en leyes dictadas por la Asamblea Nacional (legislativa) y las propias de la administración” (Orlando Fernández Maracaibo)
“El Principio de Legalidad significa que los actos y comportamientos de la administración deben estar justificados en una ley previa, que preferible pero no necesariamente ha de ser de carácter general. Se trata, desde luego, del sometimiento en primer lugar a la Constitución y a la Ley del Poder Legislativo, pero también al resto del ordenamiento jurídico, por ejemplo a las normas reglamentarias emanadas de la propia administración, lo que ha sido dado en llamar el “bloque de la legalidad” o principio de juridicidad de la administración. Se ha evocado también la idea, no de un bloque, sino de una pirámide, lo que resulta adecuado en tanto resalta la necesaria jerarquía normativa existente entre las distintas fuentes del derecho que integran el ordenamiento jurídico administrativo y que consagran los diversos sistemas. El principio de legalidad enmarca y limita otros conceptos jurídicos, tales como el de discrecionalidad, que cabe ser entendida no como actividad libre de la ley, sino como actividad que la propia ley confiere y por tanto guía y limita, sometiendo además al necesario control judicial amplio”. (Agustín Gordillo)

“La Administración queda sometido al bloque jurídico”, este principio de legalidad tiene un significado positivo y otro negativo.
En el significado negativo establece: a) Los reglamentos no pueden contradecir una ley formal, no pueden exceder sus límites b) Los actos individuales no pueden contradecir las leyes formales, ni los reglamentos. C) Toda la actividad de la Administración debe desarrollarse sin violar los principios generales del Derecho.
En el significado positivo se manifiesta que el principio de legalidad establece:
a) Respeto de la Administración de la Reserva de Ley”. (Manuel Maria Díaz)
El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho público conforme al cual todo ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que determinen un órgano competente y un conjunto de materias que caen bajo su jurisdicción. Por esta razón se dice que el principio de legalidad cerciora la seguridad jurídica. Se podría decir que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues en él el poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas.
En íntima conexión con este principio la institución de la reserva de Ley obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango de Ley, particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del poder público en la esfera de derechos del individuo para que estos se vean afectados. Por lo tanto, son materias vedadas al reglamento y a la normativa emanada por el Poder Ejecutivo. La reserva de ley, al resguardar la afectación de derechos al Poder legislativo, refleja doctrina liberal de la separación de poderes. Recibe un tratamiento dogmático especial en el Derecho administrativo.
LEGALIDAD ADMINISTRATIVA
En su planteamiento original, conforme al principio de legalidad la Administración no podría actuar por autoridad propia, sino que ejecutando el contenido de la ley, ello bajo una interpretación estricta del principio de la separación de poderes originado en la Revolución francesa. Esta tarea de ejecución, a poco andar, llegó a ser interpretada una función de realización de fines públicos en virtud de la autonomía subjetiva de la Administración, pero dentro de los límites de la ley (doctrina de la vinculación negativa), la ley sería entonces un límite externo a la actividad administrativa dentro de cuyo marco la Administración es libre.
Actualmente, en cambio, se considera que es el Derecho el que condiciona y determina, de manera positiva, la acción administrativa, la cual no es válida si no responde a una previsión normativa. El principio de legalidad opera como una cobertura legal previa de toda potestad: cuando la Administración cuenta con ella, su actuación es verdaderamente legítima (doctrina de la vinculación positiva).
¿Qué significa aplicado a los actos administrativos? Que la administración no puede aprobar actos que vulneren una ley o un reglamento.
La consecuencia extrema de este principio es la inderogabilidad singular de los Reglamentos significa que nunca un acto puede ir contra un reglamento, incluso en el caso de que este Reglamento proceda de un órgano del mismo nivel o inferior que el que ha adoptado el acto. Se lleva a tal extremo que prima sobre la jerarquía administrativa.

MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
Se traduce en que la Administración pública solo es titular de las potestades atribuidas por norma legal. En otras palabras, la Administración pública requiere para su actuación una habilitación legal previa. El ordenamiento jurídico atribuye a la Administración un abanico de potestades públicas (potestad reglamentaria, potestad sancionadora, potestad expropiatoria, potestad certificante, de dominio público, etc.)

CLASES DE POTESTADES ADMINISTRATIVAS: DISCRECIONALES Y REGLADAS
Regladas: La ley determina detalladamente todas y cada una de las condiciones del ejercicio de la concreta potestad, de modo que el supuesto legal y la realidad de los hechos ante la que aquella se ejercerá no admita margen alguno de discrecionalidad o maniobra por parte de la Administración. Así, por ejemplo, la liquidación de un tributo, la jubilación por edad de un funcionario, la emisión de un certificado o el otorgamiento de una autorización. En estos casos nos encontramos ante potestades claramente regladas en todos sus aspectos.
Discrecionales: La ley delimita y concede una potestad en favor de la Administración, dejando algunas de las condiciones de ejercicio de dicha facultad a la apreciación subjetiva de la Administración que la ejerza. (Y no significa plena libertad de la Administración ante la norma legal). Así, por ejemplo: fijación del quantum de una subvención, determinación del contenido de una norma reglamentaria o de un plan urbanístico.

DOCTRINA LEGAL (CSJ)
El principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar. (Sentencia del día veintinueve de abril de mil novecientos noventa y siete. Ref. 24-L-96) En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la ley. Contrario sensu, conllevaría transgresiones a la ley y por supuesto violación al principio de legalidad. (Principio de juricidad de la Administración Publica.

DOCTRINA DE LA VINCULACIÓN POSITIVA
Superadas concepciones que sostenían la libre determinación de la Administración, en virtud de las cuales ésta podía realizar cualquier accionar no prohibido por la ley- sistema que doctrinariamente se denominó doctrina de la vinculación negativa- en la actualidad impera la concepción en virtud de la cual, las actuaciones de la Administración se sujetan al principio de la vinculación positiva, sobre la base de la cual el Derecho no es ya para la Administración una linde externa que señale hacia fuera una zona de prohibición – quedando ésta en su terreno habilitada a actuar con su sola libertad y arbitrio- sino por el contrario, el Derecho es la cobertura que legitima toda su actuación. La conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a desplegar sus actos. Como afirma Eduardo García de Enterría, “sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente...” “Si la Administración pretende iniciar una actuación concreta y no cuenta con potestades previamente atribuidas para ello por la legalidad existente, habrá de comenzar por proponer una modificación de esa legalidad, de forma que la misma resulte la habilitación que hasta ese momento faltaba”.

El principio de legalidad en su manifestación de vinculación positiva se encuentra recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Es así que el artículo 86 inciso final de la Constitución señala que: “los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley”.

El principio de legalidad aplicado a la Administración Pública ha sido reconocido en reiterada jurisprudencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo, sosteniéndose que en virtud del mismo, la Administración sólo puede actuar cuando la ley la faculte, es decir requiere indispensablemente habilitación previa para actuar legítimamente, ya que toda acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley, y por ella delimitado y construido. (Sentencia del día veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete. Ref. 17-T-96)

Bibliografía:

Tratado de Derecho administrativo, Editorial Macchi, Buenos
Aires, cinco volúmenes, 1974-2003, reimpresiones y octava
Edición 2003 Buenos Aires, F.D.A.