ACTO Y HECHO ADMINISTRATIVO - JVM

La Función Administrativa ejercida por los distintos entes de la Administración Pública, es realizada a través de los Actos y Hechos Administrativos, Actos Jurídicos y no Jurídicos, Hechos Jurídicos y no Jurídicos en términos generales, de los cuales se desarrolla a continuación.



Definiciones.

Acto Administrativo: “Son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio, de los entes que ejercen la función administrativa.” (Gordillo, Cáp. X Pág. 2). Bajo este epígrafe se entenderá que el acto administrativo lleva implícito necesariamente la voluntad de quien lo realiza.
Asimismo la Sala de lo Contencioso Administrativo del país, manifiesta y sostiene que: “El acto administrativo es considerado como una declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades contenidas en la ley respecto a un caso concreto. Específicamente, constituye una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria.”

Hecho Administrativo: “Son las actuaciones materiales, las operaciones técnicas realizadas en el ejercicio de la función administrativa.” (Gordillo, Cáp. X Pág. 2). Entendiéndose íntimamente relacionado con el acto, debido a que el hecho administrativo supone la ejecución del acto administrativo; pero haciendo la salvedad, que no siempre es así, ya que puede existir a la vida jurídica acto sin hecho y hecho sin acto.

La investigación requiere además tomar en cuenta: Los Actos Jurídicos y no Jurídicos, así como también los Hechos Jurídicos y no Jurídicos.

Acto Jurídico: “Son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o juicio productoras de un efecto jurídico directo, esto es, del nacimiento, modificación o extinción de un derecho o deber jurídico de un sujeto de derecho.” (Gordillo, Cap. X, Pág. 5), ejemplo de ello: Cuando un Ingeniero Civil quiere construir un complejo vacacional, debe realizar por ley un Estudio de Impacto Ambiental, la cual se basa en la Ley Forestal, Ley del Medio Ambiente, y Ley de Recursos Hídricos, presentando dicho Estudio de Impacto Ambiental al Ministerio de Medio Ambiente, cuando el proyecto abarca un espacio mayor de diez manzanas, otorgando además una fianza a dicho Ministerio, quien lo revisa, y hace correcciones, ve si es una empresa registrada, y emite la resolución de aprobar o no, el proyecto, dando así un permiso ambiental por un año, que puede ser renovable, realizándose además inspecciones por el Ministerio de Medio Ambiente.

Estos Actos Jurídicos los podemos dividir según los efectos que producen en:
• Unilaterales: Que a su vez se dividen en a) Individuales (Ejemplo de ello permiso para establecer un venta en un mercado municipal); b) generales: (Ejm. típico de ellos son los Reglamentos, tal como: Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente, entre otros).

• Bilaterales: Conocidos en la doctrina como los contractuales, donde se manifiesta directamente los procedimientos administrativos dados por ley, ejemplo de ello: La Licitación y Adjudicación de una concesión que hace el Ministerio de Obras Públicas a una concretera, para la construcción de carreteras.

Acto no Jurídico: “Son las decisiones, declaraciones o manifestaciones que provienen del ejercicio de la función administrativa, esta clase de actos no producen efectos jurídicos directos respecto de un sujeto de derecho.”(Gordillo, Cap. X, Pág. 4). Tales como (informes, dictámenes, proyectos) Art. 102 LACAP que en sí no llegan a provocar efecto jurídico directo para el administrado y no pueden ser objeto de impugnación por el administrado. Ejemplo: Cuando un ciudadano solicita información a una Alcaldía, sobre el numero de discotecas con permiso en la municipalidad, como objeto de una investigación de campo.

A continuación haremos la distinción entre Hecho Jurídico y no Jurídico, como parte integral de la investigación.
Hecho Jurídico: “Son las conductas administrativas que producen un efecto jurídico determinado, sea él la creación de un derecho o un deber, o incluso la producción de responsabilidad respecto de la administración publica que lo cometió” (Gordillo, Cap X, Pág. 6).

Muestra de ello cuando un inferior jerárquico en la Administración Pública no obedece una orden legal del superior, esta desobediencia produce un efecto directo como lo es una sanción al inferior; otro ejemplo actual y emblemático en el país, es el caso de una Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI), con respecto a el mantenimiento de los vehículos y ambulancias de la institución, se decide contratar con un taller determinado, luego que los procedimientos administrativos están completos, pasan a la dirección de la institución para que autorice la contratación; una vez autorizado remitieron a la Unidad Financiera Institucional (UFI),desembolsando el monto requerido para esta contratación, resultando que la causa que motivo la contratación no se cumplieron, pues las ambulancias nunca se repararon. Para el caso expuesto constituye el hecho jurídico: La afectación del patrimonio estatal.

Es a su vez necesario mencionar que así como existe acto no jurídico existe Hecho no Jurídico:

Hecho no Jurídico: “Son todas las actuaciones materiales de la administración que no producen un efecto jurídico del acto, ni constituye declaraciones o manifestaciones intelectivas.” (Gordillo, Cap X, Pág. 6) Ejemplo de lo anterior es el supuesto de que la Universidad fuese parte de la administración pública; nuestra exposición y calificación de la misma se concretaría un hecho no jurídico.


Distinción entre Acto y Hecho Administrativo.

Aunque es importante diferenciar entre ambos conceptos, en la práctica es una tarea ardua y de análisis más profundo, en el cual se debe estudiar caso a caso, por tanto:

a) El Acto Administrativo: “Se manifiesta a través declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los particulares.” (Gordillo, Cap. X Pág. 2). Respetando así la base de la Administración Pública, Art. 86 inciso final, de la Constitución de la República.

b) Entendiéndose que el Acto es meramente formal; mientras que el Hecho Administrativo es la exteriorización de la decisión, la cual conlleva la ejecución, que viene ha ser el deseo del acto.

c) El Hecho Administrativo es un acto material, pero el Acto Administrativo no es un acto material;

d) En el mismo orden de ideas el Acto Administrativo es menos determinable que el Hecho Administrativo, ya que es más palpable un hecho que un acto en sí;

e) Mientras que el acto administrativo su voluntad va expresada y dirigida al intelecto de los particulares, ya sea escrita o verbal y signos ideográficos (señales en general como las de tránsito, entre otros), los hechos administrativos carecen de sentido mental, porque es dado por medio de órdenes y constituye una actuación física o material.

f) Expresión (Acto) y la Exteriorización (Hecho); mientras que el Acto el la decisión declarada y los Hechos son la decisión ejecutada.

g) “En el Acto Administrativo la declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones o resoluciones finales de los procedimientos; pero también de otros estados intelectuales: ellos son los de juicio, de deseo, de conocimiento” (García de Entería y Fernández Ramón Pág. 545), mientras que el Hecho Administrativo es también en alguna medida (no siempre) una expresión de voluntad administrativa. Relacionado Art. 197 de la Cn.


Base normativa.

Nuestro ordenamiento jurídico contempla una diversidad de remisiones, y relaciones existentes entre el Acto y Hecho Administrativo, tan es así, que se contempla la jerarquía normativa de la Constitución de la República en sus Art. 86 inciso final, 164, 171,197, 235, 244, 245, 246.

En leyes secundarias se puede apreciar esta remisión, ya que el Derecho Administrativo tiene como propósito reducir la impunidad y arbitrariedad que puede haber en el ejercicio del poder por la Administración Pública. Aludiendo a su vez en el Art. 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa "Corresponderá a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública".

A su vez el Art. 3 literal c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, también procede la acción contenciosa "contra actos que se pronuncien en aplicación de disposiciones de carácter general de la Administración Pública, fundada en que tales disposiciones adolecen de ilegalidad".

Se considera pertinente aclarar que en los términos de la Ley, los reglamentos así como las ordenanzas municipales, no son susceptibles de impugnación ante el tribunal contencioso, sino, que la impugnación procede contra los actos dictados en aplicación de dichas normas que se consideran ilegales; es decir la legalidad de tales disposiciones de carácter general se ataca indirectamente a través de la impugnación del acto dictado en apego a lo estipulado por éstas; esto en el fondo implica que la ilegalidad contenida en el reglamento u ordenanza se comunica al acto.

Además otro cuerpo normativo íntimamente relacionado es la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica (LACAP) en sus Art. 22, 23, 24, 101, 102 y 103.

Jurisprudencia. (Nacional y extranjera)

La Sala de lo Contencioso Administrativo ha sentado líneas jurisprudenciales que sirven de guía o de carácter ilustrativo para otros casos, tal es el caso de la Sentencia (91-G-99) Considerando la Sala que “El procedimiento Administrativo, en tanto modo de producción del Acto, constituye un elemento del mismo. Esta no es una mera existencia formalista, sino que desempeña una función de plena garantía para el administrado”. Y sostiene que “una sanción administrativa debe tener predeterminado un procedimiento que respete los derechos y garantías constitucionales”.

En mismo orden de ideas en Sentencia (109-R-99) mantiene como criterio “En rigor, una autorización opera sobre actividades y derechos de titularidad privada, por lo tanto no incide en el derecho mismo, sino en la posibilidad de su ejercicio, debe ser otorgado por parte del poder público”. Este Tribunal aclara que cuando la Ley lo configure específicamente, la autorización puede revestir un carácter discrecional. Lo que se quiere recalcar, es que por constituir limitantes al principio de libertad, los presupuestos de hecho para la emisión o denegación de las autorizaciones deben ser claros y expresos.

El Tribunal Supremo de España en su Sentencia (17 de noviembre de 1980), “Solo confiere el carácter de acto administrativo, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas”. A su vez en Sentencias (14 de octubre de 1979) y (30 de abril de 1984) se rechaza por ello que ese acto administrativo “cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por si mismo creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y así no reconoce el calificativo de acto impugnable” (Parada, Pág. 89).
Ejemplo de ello pueden ser los dictámenes e informes, manifestaciones de juicio, que siendo meros actos de tramite provienen de órganos consultivos (Corte de Cuentas de la República), ni tampoco las contestaciones o las consultas de los administrados.




Bibliografía.

• Gordillo, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Parte General, Capítulo X. Ediciones Macchi, Octava edición. Buenos Aires, Argentina, 2003
• García de Entería, Eduardo y Fernández, Ramón Tomás. “Curso de Derecho Administrativo I”. Undécima edición, Civitas Ediciones, Madrid, España 2002.
• Parada, Ramón. “Derecho Administrativo I Parte General”. Décimo quinta edición, Marcial Pons, ediciones jurídicas y sociales. S.A. Madrid España 2004.
• Página Web: www.csj.gob.sv/jurisprudencia/com